En esencia y sintéticamente, un protectorado refleja una condición en la cual un Estado se subordina a otro. Se entiende que un Estado poderoso es “protector” de uno débil en el marco de una relación asimétrica donde el primero desempeña un conjunto de funciones propias del ejercicio de poder del segundo que, a su turno, adolece de una soberanía cierta y efectiva. Se trata, en fin, de un vínculo tributario (para el débil) y de control (por el poderoso) que puede o no estar institucionalizado mediante, por ejemplo, un tratado. Las trayectorias de los primeros protectorados se fueron asemejando con el tiempo: ocupación territorial, fortalecimiento del dominio, aseguramiento de influencia, supresión de alternativas independientes hasta transformarse en parte de una frontera imperial. El telón de fondo fue un reparto inter-imperial y un esquema colonial sostenido.
La hora de los protectorados
Durante el siglo XIX, en especial, la proyección de distintas potencias europeas en Asía y África se caracterizaron por el establecimiento de protectorados que se consolidaron como parte de una estrategia “civilizatoria”. Mientras tanto, en ese período Estados Unidos comenzó su expansión territorial mediante guerras (por ejemplo, contra México y contra España con el consecuente despojo de espacios cercanos y distantes), adquisición (por ejemplo, Luisiana de Francia, Florida de España, Alaska de Rusia), y anexión (por ejemplo, de Hawai). Para comienzos del siglo XX, el Reino Unido y Francia, en particular, reforzaron el comando de sus protectorados; en algunos casos mediante la formalización de acuerdos en África y Medio Oriente.
En ese contexto, Estados Unidos inició una política orientada a instaurar protectorados formales (a través de mecanismos legales) e informales (mediante la dominación económica, militar y económica). Por ejemplo, por medio de la Enmienda Platt (1901) incorporada a la Constitución de Cuba, se limitó la soberanía cubana y en 1903 Estados Unidos estableció la Base de Guantánamo en la isla. En 1903, Washington (presidencia de Theodore Roosevelt) y Wall Street (con un rol decisivo de JP Morgan) promovieron y lograron la separación de Panamá respecto a Colombia. El Tratado Hay-Bunau-Varilla (un francés actuando en nombre de Panamá) de 1903 le otorgó a Estados Unidos control perpetuo y soberano sobre la zona del canal.
A ello hay que agregar el manejo financiero, la presencia militar y la instalación y remoción de gobiernos en países de Centroamérica y el Caribe. Las intervenciones armadas fueron, como lo muestra un detallado informe al respecto, habituales en Honduras (1903, 1907, 1911, 1912, 1919), República Dominicana (1903, 1904, 1914, 1916), Panamá (1903, 1904, 1912, 1918), Cuba (1906, 1912), Nicaragua (1910), y Haití (1914, 1915); todas ellas antes de la creación de la Sociedad de las Naciones (SDN) en 1919. Sin embargo, el despegue militar de Estados Unidos en la Cuenca del Caribe no concluyó, sino que continuó por lustros.
El sistema de mandatos
Resulta importante considerar el establecimiento de la SDN después de la Primera Guerra Mundial pues en su carta se admite, tácitamente, la para entonces evidente multiplicación de protectorados. El Articulo 22 señala: “A las colonias y territorios que, como consecuencia de la última guerra, han dejado de estar bajo la soberanía de los Estados que antes los gobernaban y que están habitados por pueblos que todavía no pueden valerse por sí mismos en las duras condiciones del mundo moderno, debe aplicarse el principio de que el bienestar y el desarrollo de tales pueblos constituyen un deber sagrado de la civilización y de que las garantías para el cumplimiento de este deber deben estar incorporadas en el presente Pacto”.
Así entonces, sigue el texto: “El mejor método para llevar a la práctica este principio consiste en confiar la tutela de tales pueblos a naciones avanzadas que, por sus recursos, su experiencia o su situación geográfica, puedan asumir mejor esta responsabilidad y que estén dispuestas a aceptarla, y en que esta tutela sea ejercida por ellas como Mandatarios en nombre de la Sociedad”.
Bajo ese marco, se establecieron los denominados mandatos tutelados exclusivamente por el Reino Unido y Francia en Medio Oriente, por el Reino Unido y Francia (especialmente) más Bélgica, Sudáfrica y Australia en África, y por Australia, Nueva Zelandia y Japón en el Pacífico. El objetivo imaginado era que en un punto en el tiempo se produjera la independencia y el auto-gobierno de las unidades político-administrativas bajo el sistema diseñado. Pero ello no se concretó.
Se trató, en la práctica, de un ejercicio de control externo, derivado de atributos y condiciones notablemente asimétricas; lo cual asemejaba, de hecho, los nuevos mandatos a los previos protectorados. A su vez, los principales “mandantes” eran los tradicionales “protectores” del pasado. Se entendía que los mandatos serían temporales dado que los protectorados se habían tornado permanentes. No obstante, los parecidos entre unos y otros resultaban cada vez más patentes. De allí que las relaciones de subordinación poderoso-débil se mantuvieron intactas.
Iniciada la Segunda Guerra Mundial, ocurre un caso interesante de protección. En efecto, en 1940 Alemania invade Dinamarca. Washington, sin haber entrado en el conflicto todavía pero temiendo la proyección militar alemana en el Atlántico norte, concluyó un acuerdo con el representante danés en Estados Unidos mediante el cual se encargaría de la defensa militar de Groenlandia, pero sin anexarla. En síntesis, en su momento Groenlandia fue una suerte de protectorado sui generis y transitorio de Estados Unidos.
En 1946, Washington hizo una oferta para comprarla: no fue aceptada pero en 1951 se firmó un acuerdo que permitía—y permite—el acceso militar estadounidense a ella. Cabe recordar que había existido un antecedente diplomático-territorial entre Dinamarca y Estados Unidos durante la Primera Guerra Mundial. Washington se sintió inquieta por una eventual presencia de Alemania en el Caribe, al tiempo que Copenhague carecía de los recursos para sostener sus Islas Vírgenes caribeñas. Finalmente, Estados Unidos se las compró a Dinamarca—y se convirtieron en las US Virgin Islands—por un equivalente de lo que serían actualmente unos US$ 600 millones de dólares.
Los territorios en fideicomiso
Como se sabe con el fin de la Segunda Guerra Mundial, se creó la Organización de Naciones Unidas (ONU). Con otra nomenclatura regresó la cuestión de los mandatos—o protectorados—con la expectativa de terminar con el colonialismo: el régimen internacional de administración fiduciaria. Esto se conocía como el “Trusteeship System” que se asumía sería transitorio, supervisado internacionalmente y tendría el propósito de concluir en una descolonización completa. En África, al administración estuvo a cargo de países europeos (Reino Unido, Francia, Bélgica, Italia), mientras en el Pacífico le correspondió a Estados Unidos, Australia y Nueva Zelandia. Cabe aclarar que en el Pacífico existe aún un conjunto de territorios (Guam, Islas Marianas del Norte, Samoa estadounidense, Islas Marshall, Micronesia, Palau) con distintos estatus, unos bajo soberanía de Estados Unidos y otros independientes, que se consideran, según algunos autores, parte de un sistema imperial o de cuasi-protectorados bajo dominio de Washington.
Con el fin de la Guerra Fría se produjo una renovación del debate en torno a los territorios en fideicomiso como resultado de dos dinámicas diferentes. Por un lado, la instalación de la idea de que los conflictos inter-estatales estaban destinados a reducirse o finiquitarse y que las disputas intra-estatales se podrían incrementar ante la terminación de la rivalidad Este-Oeste. En los noventa la cuestión de la época fue la de los Estados fallidos; condición estatal que se juzgaba debía revertirse. Por otro lado, el aumento de las llamadas intervenciones humanitarias alentó iniciativas alternativas para evitar mayores costos humanos y para facilitar posguerras incruentas.
Desde los Balcanes hasta Haití, desde África hasta Timor Oriental surgieron propuestas de distinto tipo destinadas a avanzar opciones fideicomisarias de carácter internacional. En el fondo, eso reflejaba que la igualdad jurídica de los Estados estaba en entredicho. La realidad fáctica superaba a la construcción legal. En los hechos, muchos conflictos se prolongaron o resurgieron y las resistencias a modalidades actualizadas de protectorado fracasaron.
“Imponer” estatalidad y legitimidad, mediante esquemas de fideicomiso, de tal modo que los gobiernos proveyeran bienes públicos colectivos, fue prácticamente inalcanzable. También se puso en evidencia de que las razones instrumentales y geopolíticas de las intervenciones eran, por lo general, más decisivas que las proclamas altruistas y promisorias.
¿El momento neo-protectoral?
Desde hace unos años ha resurgido analíticamente, no tanto en términos del derecho, la figura del “nuevo protectorado” o, en otras palabras, el neo-protectorado. El retorno—una vez más—de la geopolítica, sumado al eclipse del llamado “orden basado en reglas”, el recurrente uso del despliegue militar por parte de los actores más poderosos y en distintas latitudes, y la erosión del multilateralismo en medio de una imponente transición y redistribución de poder e influencia opera como un telón de fondo en el cual la pugnacidad internacional se exacerba. Por lo tanto, varios espacios se revalorizan. Por ejemplo, los océanos, los estrechos, los polos, y los territorios con recursos críticos se transforman en epicentros de disputa y control.
Las lógicas expansivas y agresivas propias de los imperios reaparecen con intensidad, en medio de un contexto donde se relajan las auto-restricciones de los gobiernos, se debilita la capacidad regulatoria de los Estados, y descuella el poderío de emporios tecnológicos y financieros. Bajo ese marco de referencia, el revisionismo tiende a proliferar. Florecen Estados insatisfechos con el orden internacional prevalente y con la distribución de poder existente. Asoman Estados impulsivos y maximalistas, dispuestos a recurrir a la fuerza para asegurar sus anhelos y objetivos. Y no son pocos.
A los fines de este texto, me interesa resaltar el caso estadounidense. En particular, el hecho más sugerente de la segunda presidencia de Donald Trump es que Estados Unidos ha devenido una potencia revisionista. Sin embargo, y como he señalado en su momento, hay que añadir un detalle singular: Estados Unidos no es un país que en el último cuarto de siglo haya consolidado su cohesión social y capacidad material internas y aumentado su influencia y prestigio internacionales. Se encuentra, en términos históricos y comparativos, altamente polarizado y en relativo declive.
Trump y la coalición MAGA (Make America Great Again) perciben que el sistema ya no beneficia enteramente a Estados Unidos y que todas las contra-partes mundiales, sean cercanas, aliadas, distantes y opositoras, han abusado de su supuesta generosidad. No se observa una renovada pretensión hegemónica –que siempre combina una dosis de (mayor) persuasión y (ocasional) coerción–con el propósito de asegurar un nuevo liderazgo, sino la preferencia por un proyecto de dominación en el que impera la amenaza, la retaliación y el chantaje a adversarios y socios por igual. Washington intimida mediante aranceles desmesurados, deportaciones masivas, ataques selectivos, anuncios expansionistas y retóricas pendencieras.
En breve, Estados Unidos, es una gran potencia que cada día se comporta con más prepotencia; lo cual revela, en buena medida, su impotencia para moldear a plenitud y solitariamente, el sistema global.
Ya desde el comienzo de Trump II quedó en evidencia el talante neo-protectoral de su gestión. Anunció formalmente —ya lo había hecho antes de asumir la presidencia— su voluntad de recuperar, sin descartar el recurso a la fuerza, el Canal de Panamá y casi de inmediato el gobierno panameño realizó varias concesiones domésticas e internacionales para satisfacer al presidente estadounidense. Nada garantiza que eso sea suficiente para el mandatario y los “halcones” de su gabinete donde predomina una dinámica facciosa y la ausencia de una estrategia consistente.
A su vez, Trump formuló su deseo de anexar Canadá como el 51avo estado del país. A ello sumó la imposición unilateral de aranceles y la acusación de que su vecino era el segundo exportador del fentanilo; sustancia que provoca el 70% de las muertes por sobredosis como producto del uso de drogas. Su ofuscada y camorrista posición hacia Canadá derivó en un fenómeno electoral inesperado. El candidato liberal Mark Carney estaba muy atrás en las encuestas previas a la elección. El conservador Pierre Poilievre, una suerte de émulo canadiense de Trump llevaba una cómoda delantera: cuatro meses antes de la elección de abril de 2025 aventajaba a su rival por una diferencia de 25 puntos. Carney triunfó por una diferencia de 2.4 puntos. Desde entonces Trump provoca recurrentemente a su vecino y, de tiempo en tiempo, aparecen quienes sugieren planes para apoderarse de Canadá por partes.
También, Washington ha insistido en comprar Groenlandia y hacerse de ella. Como ya anoté, esto no es una novedad ni en el caso de Estados Unidos ni de Trump, en particular, que ya en 2019, durante su primer mandato, había querido adquirir ese territorio de Dinamarca. Es importante subrayar que la Estrategia de Defensa Nacional de 2026 estadounidense identifica en tres ocasiones y conjuntamente como “territorios claves” al Canal de Panamá y a Groenlandia. Esto confirma que, desde el Ártico hasta la Cuenca del Caribe, la administración Trump concibe un vasto perímetro de defensa: un área cubierta, de facto, por el “homeland” de Estados Unidos. Ese perímetro indica un límite geográfico en el cual no se admiten intrusos y, por lo tanto, es imperativo configurar una especie de barrera de protección infranqueable.
Si en los casos de Panamá, Canadá y Groenlandia se manifiesta un intento de restaurar o instituir un modelo ad hoc de cuasi-protectorados siguiendo parámetros del pasado, en el ataque a Venezuela y el secuestro de su presidente, el 3 de enero de este año y en lo que aparenta ser la meta de Estados Unidos, la cimentación de un neo-protectorado resulta más elocuente. En palabras de Bernabé Malacalza, asistimos al ensayo de un esquema de “tutelaje remoto”.
A mi entender, hay un matiz adicional a ponderar. El protectorado “clásico”, con o sin tratado de por medio, significaba que la potencia dominante controlaba dimensiones claves como la política exterior, la defensa, y, hasta, la economía del país “protegido”. El manejo de la política exterior y la política de defensa remitía a cuestiones de seguridad del Estado poderoso; la injerencia económica apuntaba a facilitar los negocios privados de sectores empresariales en proceso de expansión.
El esbozo de neo—protectorado, que se prefigura, busca incidir sobre la política externa y de defensa a través de la amenaza de la fuerza en tanto elemento disuasivo y coercitivo: si se incumple, se castiga. A esto hay que adicionar la incidencia directa del Estado (vía exigencias, ventajas y beneficios), de los gobernantes (en este caso, el enriquecimiento de Trump en persona), del mundo de los negocios de los amigos del poder, ya sea en áreas productivas y/o financieras.
El país a proteger se transforma en una suerte de botín a usufructuar, así sea en el corto plazo, con la expectativa de dividendos diplomáticos y materiales relevantes para el Estado, el ejecutivo en persona, y actores contribuyentes (por ejemplo, en materia de campañas electorales) e influyentes (en el manejo del poder) del sector privado. Si la conformación de los protectorados, con las trayectorias enunciadas al comienzo de este escrito, expresaba una perspectiva estratégica que se iba afianzando paulatinamente, el experimento del neo-protectorado, al menos en el caso testigo puesto en marcha por Estados Unidos, parece táctico y frágil; propia de una época de en la que sobresale un capitalismo depredador y un deterioro democrático.
A modo de reflexión última
Es posible advertir la continuidad durante dos siglos de un patrón extremo en las relaciones entre actores poderosos y actores débiles en el sistema inter-estatal. Me he concentrado en las experiencias de protectorados encabezados por potencias de Occidente, pero hay casos de vinculación entre “protectores y protegidos” en Oriente. Especial atención merece la evolución de Estados Unidos en la materia; en particular por su plan de acción actual respecto a la región. El previsible acoso de Trump a América Latina se ha hecho realidad en menos de un año de su gestión. Acá me he referido, al final, a un tipo de neo-protectorado por imposición. El ejemplo emblemático hoy es Venezuela.
Ahora bien, ¿qué sucede con el neo-protectorado por invitación? Esto es; un gobierno aquiescente en el que se manifiesta una conjunción de situación y disposición: situación de asimetría notable con un poderoso y disposición de las elites y de un gobierno de turno a subordinarse plenamente a ese actor con grandes atributos de poder. En el caso de neo-protectorado por imposición la soberanía se pierde, en el caso de neo-protectorado por invitación la soberanía se entrega.
En ambos, por motivos diferentes, el “protegido” y subordinado busca supervivencia: de un régimen, de una coalición gobernante, de un líder, de una clase social, de un proyecto político. Veremos si en el futuro inmediato América Latina conoce ejemplos de uno y otro tipo.
Habrá que seguir de cerca el corolario de la cumbre que Trump convocó en Miami para comienzos de marzo y a la cual donde asistirán mandatarios de seis países alineados a Washington con distintos niveles de intensidad: quizás se pueda ir vislumbrando quien o quienes pudieran ser los neo-protectorados por invitación. En ese sentido, es indudable que habrá un triunfador, así sea momentáneo: será Estados Unidos bajo Trump.
