En los primeros diez meses del gobierno de La Libertad Avanza proliferaron análisis sobre la interpretación del mundo de los principales decisores del Poder Ejecutivo (que se ubican casi exclusivamente en la presidencia, en forma creciente en el Ministerio de Defensa y cada vez menos en la Cancillería) y las posiciones, votaciones y acciones que caracterizan la praxis de la política exterior. Una praxis que puso en evidencia una suerte de anti-diplomacia en la que una ambición mesiánica puede derivar en una peligrosa distopía.
Todo pareciera indicar que la política exterior argentina encuentra claros y silenciosos respaldos en los partidos afines a LLA y entre buena parte del empresariado del país, mientras son tenues los cuestionamientos del arco opositor, de determinados medios de comunicación y del mundo del trabajo. Eso ha facilitado un vertiginoso estilo personal del mandatario en los asuntos mundiales, así como la aceptación (¿resignada?) de giros elocuentes en materia de posturas históricas (y presuntamente consensuadas) de la política exterior.
Dos acontecimientos recientes ejemplifican los efectos del ejercicio de la política exterior de Milei: el primero sucedió el 18 de octubre, cuando en un acto sin precedentes desde el retorno de la democracia, el presidente emitió una comunicación extravagante e intimidatoria al servicio diplomático argentino: exigió la renuncia de aquellos que no se alineen con los “valores fundamentales de la civilización occidental”. Esta medida marcó una ruptura abrupta con el enfoque profesional que ha regido la política exterior argentina, donde el servicio diplomático ha sido responsable de implementar los lineamientos del país en base a intereses nacionales y compromisos internacionales. Con esto, el gobierno parece pretender transformar la Cancillería en una plataforma para su cruzada civilizacional, utilizando al cuerpo diplomático como una “tropa de choque” que reproduzca sus ensueños y dogmas en foros internacionales como Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y el G20, erosionando la ecuanimidad y profesionalismo histórico de la diplomacia argentina.
El segundo hecho es del 30 de octubre y se desprende del anterior: el presidente Milei le pidió la renuncia a la ministra de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Diana Mondino, luego de que Argentina, junto a otros 186 países, votara en la ONU a favor de rechazar el embargo de Estados Unidos a Cuba —siendo Estados Unidos e Israel los únicos votos en contra—. Posteriormente, Milei anunció mediante un comunicado que llevará a cabo una auditoría del personal diplomático de carrera con el objetivo de identificar “promotores de agendas enemigas de la libertad.” Así, el gobierno se embarca en una “caza de brujas” al estilo de la impulsada por el senador Joseph McCarthy contra el comunismo durante la Guerra Fría en Estados Unidos.
Estos episodios no son hechos aislados, sino parte de una premisa más amplia que amerita una reflexión en la que los análisis, por ahora, no profundizan: ¿cuáles son los efectos concretos de esta política exterior en la posición de la Argentina en el ámbito regional, global y multilateral?
¿Cuál es la política exterior realmente vigente?
Desde una perspectiva esencialmente inter-estatal, es evidente que Milei ha priorizado sus relaciones con un grupo reducido de países, destacando a Estados Unidos e Israel, en especial. Se trata de una mirada del mundo notoriamente encogida: hay otros 191 países con asiento en Naciones Unidas, algunos han sido denostados con frecuencia y otros totalmente ignorados.
Más que hablar de un aislamiento absoluto—improbable en el sistema internacional actual—los efectos reales de la política exterior realmente vigente debieran medirse en relación con el aporte a la construcción de poder e influencia de la Argentina a nivel regional y global, junto con la capacidad para incidir en el multilateralismo latinoamericano y mundial. Esto es vital para un país que ha venido declinando tanto en poderío como en incidencia, no sólo en el espacio geográfico más próximo sino también en comparación con otras naciones emergentes del Sur Global.
Aunque la figura de Milei ha generado —más que cualquier mandatario nacional desde el regreso a la democracia— atracción y atención en ciertos medios de comunicación internacionales, su política exterior, marcada por el desdén hacia las relaciones bilaterales oficiales y su acento distintivo en los vínculos personales con líderes políticos reaccionarios y un pequeño grupo de empresarios particularmente del mundo tecnológico y digital, provoca un efecto inverso: la percepción de un país menos gravitante en el plano regional y mundial que abandona ámbitos de acción y que basa su inserción global a través de un exceso de personalismo.
Esto, además, ha generado desconfianza y, en algunos casos, indiferencia en la comunidad internacional. Nadie, fuera de los más fervorosos simpatizantes de Milei en el país, cree que la Argentina es hoy una especie de “rule maker” en los asuntos internacionales y de “economic connector” en la geoeconomía mundial.
Todo lo anterior nos induce a destacar que las aproximaciones y argumentaciones sobre la política exterior del actual gobierno no debieran limitarse a los discursos presidenciales ni a reducir sus anuncios y acciones a simples excentricidades personales o cruzadas ideológicas. Es fundamental reconocer implicancias más profundas y señalar los puntos salientes que pueden perjudicar severamente la autonomía de la Argentina, un país que viene “encogiéndose” desde hace tiempo. No solo en su mirada del mundo como lo mencionamos al inicio de este texto, sino ante sí misma.
Por ejemplo, no es inusitado que en algunos círculos civiles se pregunten si en realidad necesitamos a las fuerzas armadas; algo sin duda asombroso. Otro ejemplo es la dolarización: en este sentido, los casos invocados son Ecuador (puesto 76 por tamaño, puesto 72 por población y 64 por su PIB) y El Salvador (puesto 149 por tamaño, puesto 108 por población y 101 por su PIB). Más recientemente, El Salvador se ha convertido en un referente en materia de seguridad pública. No importa mucho que la evidencia mundial muestre el vínculo entre desigualdad y violencia criminal, social y política y que su perpetuación afecte desmedidamente a los sectores vulnerables.
Lo que es fundamental analizar detenidamente es si se incrementa o no el poder negociador del país; si se eleva o no su reputación y prestigio internacional; si se mejora o no la cohesión interna y la sostenibilidad material; si se aseguran o no objetivos prioritarios en términos diplomáticos; si se garantiza o no la seguridad y la defensa; si se acrecienta o no el desarrollo científico y tecnológico; entre otros.
Argentina, ¿un caso de desautonomización?
Es a partir de todo lo expuesto que nos inquieta percibir que el ejercicio de la política exterior de LLA erosiona la capacidad de acción independiente; compromete las posibilidades de actuar conjuntamente con los pares regionales en temas vitales para nosotros y Latinoamérica; debilita el margen de maniobra ante actores poderosos y grandes potencias cualquiera fuesen sus regímenes políticos presentes, reduce el respaldo global y regional a cuestiones claves; y ahonda modos de asimetría de distinto tipo. A este fenómeno es al que llamamos “proceso de desautonomización”.
La desautonomización como consecuencia de la política exterior
El estudio de las políticas exteriores latinoamericanas ha estado marcado por el continuum entre autonomía y dependencia: se trata básicamente de grados y no de absolutos pues ni se posee una autonomía integral—más propia de una superpotencia— ni se está en condiciones de total dependencia—lo cual sería un Estado vasallo.
Aunque los términos “dependencia” y “desautonomización» son cercanos, su uso revela diferencias importantes. “Dependencia” tradicionalmente aludió a estructuras de poder y relaciones económicas y políticas desiguales entre países, como se define en la teoría de la dependencia de cuño latinoamericano, en la que países periféricos quedaban fuertemente subordinados a los principales centros económicos. La “desautonomización” en política exterior, en cambio, se refiere a una pérdida de autonomía más sutil y fragmentada, en la cual el Estado cede poder de decisión a una variedad de actores, tanto estatales como no estatales, incluidos organismos financieros, fondos de inversión, corporaciones multinacionales, magnates tecnológicos, redes digitales, y emprendimientos mafiosos.
El concepto de “desautonomización” ilustra una dilución progresiva de la soberanía, que no necesariamente implica una supeditación directa a decisiones de un actor dominante, sino más bien a un tipo de vínculo complejo que gradualmente restringe el margen de maniobra y la capacidad negociadoras en distintos frentes. Este proceso se intensifica en el contexto de la globalización, donde no solo los Estados sino también agentes externos no gubernamentales y poderosos imponen limitaciones cada vez mayores, algunas veces resultado de concesiones unilaterales del país a la espera de futuros dividendos o compensaciones. La desautonomización, entonces, capta la erosión del control soberano de manera difusa, como un fenómeno multifacético que, a diferencia de la dependencia, va más allá del peso específico de los actores estatales dominantes y de agentes privados influyentes.
Hablar de “desautonomización” no implica asumir que previamente existía una “autonomización” plena en política exterior. La autonomía ha sido siempre un concepto relativo: los Estados han detentado niveles diversos de ésta en determinadas coyunturas y de acuerdo con las prácticas específicas de los gobiernos. Es posible perder autonomía, ya sea paulatinamente o de modo categórico.
Así, el término “desautonomización” no señala una pérdida de una autonomía total que alguna vez existió, sino una degradación progresiva de la capacidad de acción independiente debido a factores específicos y decisiones puntuales. La autonomización y la “desautonomización”, por igual, involucran un ejercicio de la voluntad y tienen protagonistas, no son producto del azar o de “fuerzas oscuras”.
La “desautonomización” sugiere una ruptura de consensos históricos y continuidades de política exterior que ha contribuido a la identidad nacional e internacional. Representa, por ejemplo, un desmantelamiento de los principios y de la estructura operativa de instituciones clave, como la Cancillería, que solían ser relevantes para darle forma y contenido a la autonomía relativa. Este proceso no sólo refleja una pérdida de soberanía, sino también el desarme de una “memoria institucional” y de una estructura de políticas que contribuían, en ciertos temas nodales, a la continuidad, la consistencia y la coherencia de la estrategia exterior del país.
La Argentina frente a la desautonomización
La situación internacional actual de la Argentina refleja una combinación de deterioro estructural material prolongado en el tiempo y una estrategia de política exterior deliberada por parte del gobierno de LLA, que se traduce en un proceso de desautonomización en términos geopolíticos y geoeconómicos.
El deterioro estructural material se manifiesta en la persistente caída de capacidades económicas, tecnológicas, militares, y diplomáticas que comprometen la posición de la Argentina en el escenario internacional. En paralelo, el gobierno de LLA ha implementado una estrategia exterior basada en la desconexión de consensos nacionales, regionales y multilaterales de las que la Argentina ha sido históricamente parte y el plegamiento a potencias occidentales, como Estados Unidos, a costa de relaciones con bloques emergentes como los BRICS, con países de América Latina y con países del Sur Global.
Si hubo algo que caracterizó el ADN de la política exterior de la Argentina en los cortos y largos períodos democráticos fue el apego al derecho internacional, la promoción del multilateralismo y el compromiso con el regionalismo. Si hay algo que demuestran los casos relativamente exitosos de inserción internacional en el actual escenario mundial es el valor y el alcance del equilibrio en el comportamiento externo.
A su vez, la desautonomización ha implicado el abandono tanto en el ámbito doméstico como en el internacional —llámese ámbito interméstico— de enfoques multilaterales valiosos de la Argentina, favoreciendo una postura de aquiescencia con intereses geopolíticos externos, particularmente de Estados Unidos e Israel. Este abandono debilitó la capacidad del país de actuar con independencia en temas clave de diplomacia, seguridad, defensa, economía, productividad, inversiones, financiamiento, comercio, derechos humanos, medio ambiente, lucha contra el cambio climático, justicia social, igualdad de género, entre otros. Esto incluye la pérdida de influencia del país en foros multilaterales mundiales como la ONU y el Comité Especial de Descolonización de la ONU, y regionales como el Mercosur, la CELAC, donde históricamente la Argentina había conseguido apoyos cruciales en temas como la negociación con el Reino Unido y la soberanía nacional en las Islas Malvinas.
El proceso de desautonomización de Argentina refleja un giro significativo en su política exterior, que afecta tanto consensos nacionales como compromisos internacionales. Sin ánimo de exhaustividad, en esta reflexión preliminar que pretende ser profundizada, identificamos una serie de decisiones sobre distintos asuntos que pueden servir de indicadores relevantes de este proceso. Se evidencian cambios en posturas históricas sobre paz y no intervención en zonas de conflicto, erosionando su tradicional reconocimiento de dos Estados en el conflicto entre Israel y Palestina. Además, el país ha adoptado una posición abierta a favor de Ucrania y la OTAN en la guerra contra Rusia, al tiempo que se incorpora a mecanismos militares patrocinados por Estados Unidos, alineándose con su competencia global contra Rusia y China.
Esta nueva orientación implica también el rechazo al ingreso a los BRICS, lo que marca un abandono de políticas exteriores de diversificación de socios y fuentes de financiamiento. Aun cuando recientemente hubo una aproximación a China para facilitar la renovación del swap —una herramienta clave para el Banco Central y la estabilidad financiera—, este acercamiento no se ha justificado desde un pragmatismo autonómico. La relación con China continúa siendo mirada con menosprecio: se le niega el estatus de potencia global, y no se reconoce la relación asimétrica que mantiene con Argentina, caracterizada por oportunidades, desafíos y condicionamientos. Además, se subestima la diplomacia china y se incrementa la desconfianza, utilizando a Pekín como una pieza de negociación en su alineamiento a Estados Unidos: a medida que China concede, se espera que Estados Unidos respalde con mayor firmeza a Argentina en el Fondo Monetario Internacional. En paralelo, la escalada de tensiones diplomáticas con países socios históricos y el bloqueo a iniciativas regionalistas en organismos como CELAC y Mercosur, junto con el debilitamiento del apoyo al reclamo por la soberanía de Malvinas, demuestran un retroceso en la consolidación de la diplomacia regional.
En el plano interno, la intención de privatizar empresas tecnológicas y de la industria nuclear con elocuentes antecedentes de éxito, junto con la aprobación del Régimen de Incentivo de las Grandes Inversiones (RIGI) que facilita la apertura a la explotación indiscriminada de recursos por parte de potencias extranjeras, consolida el desmantelamiento de capacidades estratégicas del país.
Otra de las acciones está relacionada con el bloqueo de temas esenciales como los derechos humanos, el medio ambiente, la lucha contra el cambio climático, la justicia social y la igualdad de género. En este ámbito, aunque se invoca la defensa de la soberanía nacional, se hace desde una postura retrógrada y defensiva, que busca frenar el avance de los derechos humanos, negar la existencia del cambio climático, obstruir acuerdos multilaterales para enfrentar pandemias y combatir el principio de justicia social que subyace en consensos como la Agenda 2030 y el Pacto para el Futuro.
No se trata, por lo tanto, de una idea de soberanía enfocada en ampliar el espacio de decisión nacional, sino de un pretexto para impedir o retrasar avances en estas áreas cruciales, limitando la participación de la Argentina en debates y compromisos internacionales que impulsan la protección de derechos fundamentales y el cuidado de la sostenibilidad del planeta.
Lo que está ocurriendo no es simplemente un ajuste o cambio de orientación en la política exterior de Argentina, sino un replanteamiento más extenso e intenso. La cuestión de fondo es que esta avanzada se da en el marco de un intento de restructuración integral del Estado, la sociedad y el mercado, donde la política exterior es sólo una parte de una transformación más ambiciosa.
Este ensayo de cambio radical afecta tanto los consensos nacionales como los compromisos internacionales que la Argentina contemporánea ha sostenido desde el retorno a la democracia. Asimismo, afecta la capacidad del país para incidir en foros internacionales y regionales, poniendo en riesgo su relativa influencia en el ámbito global y regional, y su rol como actor garante y creíble de acuerdos multilaterales.
Apuntes para analizar la política exterior argentina
El análisis de la política exterior de la Argentina se articula generalmente en torno a tres procesos claves. Primero, el estudio de las cosmovisiones, los mapas cognitivos y los códigos operativos de los líderes, y cómo ello influye en la definición de los medios y objetivos del comportamiento internacional del país.
Segundo, se examina la política exterior en sí misma y su implementación, lo que implica precisar la lógica prevaleciente –sea la de la autonomía o la de la aquiescencia— que sigue la gran estrategia externa, su relación con el modelo productivo, y el enfoque que guía las relaciones con países como Estados Unidos, China, Brasil y regiones y ámbitos como Latinoamérica, Europa y el Sur Global.
Y tercero, se evalúan los efectos propiamente dichos de la política exterior, valorando tanto los logros y beneficios, así como los perjuicios y costos. Esa evaluación pondera si la política exterior contribuye al bienestar, el desarrollo y la seguridad en lo interno, y la paz, la estabilidad y la justicia en lo internacional.
Todo lo anterior está vinculado a la cuestión de los intereses nacionales que desplazaron, en tanto guía, meta o motivación, la decimonónica “voluntad del príncipe”. Con lo cual se entiende que el deseo o la satisfacción individual de un jefe de Estado no simboliza ni asegura el interés colectivo.
Los intereses nacionales son construcciones sociales y políticas que pueden evolucionar con el tiempo. Estos intereses dependen de la identidad del Estado, las dinámicas de la sociedad, las normas internacionales y las interacciones con otros actores globales. La cuestión de la legitimidad es clave: un interés es verdaderamente nacional cuando está respaldado por una adhesión y un consenso inserto en un entramado organizacional que incluye acuerdos, leyes nacionales y al Legislativo, entre otros canales institucionales, jurídicos y normativos. En otras palabras, los intereses nacionales no emergen del éter: son parte de una construcción histórica que tiene como objetivo el bienestar de la población en su conjunto, y no apenas el beneficio de un grupo, partido o individuo en particular.
La pérdida de influencia de Argentina en el escenario internacional y regional se ha vuelto evidente a través de múltiples dimensiones, afectando su capacidad de actuar de manera autónoma, su credibilidad en compromisos multilaterales y su liderazgo en América Latina. En un contexto de crecientes tensiones globales y regionales, esta pérdida se manifiesta en tres ámbitos fundamentales: el interméstico, el multilateral y el regional.
Tabla 1.
ÁMBITO INTERMÉSTICO: DECISIONES RELATIVAS A DESAUTONOMIZACIÓN
Se observa una cesión de soberanía operativa a través de decisiones y cambios legislativos que colisionan con acuerdos pre-existentes, leyes nacionales, y compromisos internacionales asumidos previamente. Esto incluye medidas que modifican el marco legal y normativo interno, afectando la autonomía del país y sus políticas públicas, al tiempo que vulneran compromisos establecidos con la comunidad internacional.
Tabla 2.
ÁMBITO MULTILATERAL: DECISIONES RELATIVAS A DESAUTONOMIZACIÓN
En el ámbito multilateral, Argentina ha cambiado su posicionamiento en organismos internacionales como la ONU, rechazando compromisos relacionados con el desarrollo sostenible y los derechos humanos. Además, se han debilitado los apoyos en foros clave como el Comité de Descolonización, afectando negativamente la histórica defensa de la soberanía sobre Malvinas.
Tabla 3.
ÁMBITO REGIONAL: DECISIONES RELATIVAS A DESAUTONOMIZACIÓN
En el ámbito regional, la estrategia de la Argentina ha contribuido al bloqueo del regionalismo, erosionando su participación en espacios de integración como el Mercosur y la CELAC, debilitando su capacidad de liderazgo conceptual en la región y promoviendo un ensimismamiento que afecta sus intereses a largo plazo. Y a ello hay que agregar el “regalo” natural que eso significa para poderes medios y regionales que van ganando espacio e influencia en la misma proporción que la Argentina los abandona.
11/11/24.
Internacional Javier Milei Politica exterior Sin Control 2
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